Hλίας Νικολαϊδης
Tο πρόβλημα των εγκαταλελειμμένων διατηρητέων κτηρίων γίνεται εμφανές με μια απλή περιήγηση στην Αθήνα και σε πολλές άλλες ελληνικές πόλεις. Κτήρια αρχιτεκτονικής και ιστορικής αξίας στέκουν ερειπωμένα, κενά και αναξιοποίητα. Πολλές φορές προκαλούν αγανάκτηση για την κατάσταση στην οποία βρίσκονται, και κάποια από αυτά πιθανόν να είναι επικίνδυνα για την ασφάλεια των περαστικών.
Παρότι δεν υπάρχουν διαθέσιμα επίσημα στοιχεία σχετικά με τον συνολικό αριθμό και την κατάσταση των διατηρητέων κτηρίων που είναι εγκαταλελειμμένα, το πρόβλημα στις ελληνικές πόλεις είναι σημαντικό, σε σημείο που επηρεάζει τη ζωή ολόκληρων γειτονιών. Μια ανεπίσημη καταγραφή και αυτοψία το 2014 μόνο στην περιοχή γύρω από την πλατεία Ομονοίας στην Αθήνα εντόπισε 267 τέτοια κτήρια. Από αυτά τα κτήρια της συγκεκριμένης μικρής περιοχής, περισσότερα από το ένα τρίτο, τα 92, ήταν εγκαταλελειμμένα, με συνολικό εμβαδόν περίπου 150.000 τετραγωνικών μέτρων. Πόσα από αυτά θα μπορούσαν άραγε, με τη συνδρομή του κράτους, να αποκτήσουν ξανά ζωή;
Το νέο κείμενο πολιτικής που δημοσιεύει η διαΝΕΟσις, το οποίο υπογράφει ο Επίκουρος Καθηγητής του Τμήματος Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης της Πολυτεχνικής Σχολής του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας και μέλος του advisory board της διαΝΕΟσις Νίκος Τριανταφυλλόπουλος, και προέκυψε μετά από έρευνα που εκπονήθηκε με την οικονομική στήριξη του Ιδρύματος Ωνάση, εστιάζει στην αξιοποίηση των διατηρητέων κτηρίων. Επισημαίνει τους κανόνες που ισχύουν γι’ αυτά μετά τον χαρακτηρισμό τους και σχολιάζει τα εμπόδια, τις αντιφάσεις και τα κενά που αποτρέπουν την αξιοποίηση, το “ζωντάνεμα” αυτών των κτηρίων και, κατ’ επέκταση, των περιοχών όπου βρίσκονται.
Όμως, το κείμενο δεν μένει στις διαπιστώσεις. Όπως συμβαίνει με τις περισσότερες δημοσιεύσεις της διαΝΕΟσις, επιχειρεί να προτείνει λύσεις: διατυπώνει ένα τεκμηριωμένο σχήμα, το οποίο έχει ως βάση την ισχύουσα νομοθεσία και ακολουθεί τις συστάσεις διεθνών οργανισμών για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Εάν εφαρμοστεί, ενδεχομένως θα μπορούσε να μετριάσει σημαντικά το πρόβλημα και να οδηγήσει στην αξιοποίηση πολλών διατηρητέων κτηρίων.
Τι συμβαίνει σήμερα
Προτού κάποιος διερευνήσει τις πιθανές λύσεις είναι σκόπιμο να κατανοήσει καλύτερα το πρόβλημα. Χωρίς αυτό να προκαλεί έκπληξη, τα διατηρητέα κτήρια και τα μνημεία αναγνωρίζονται διεθνώς ως ένα πολύ σημαντικό στοιχείο για την ταυτότητα ενός τόπου, αλλά και για την ανάπτυξή του. Όμως τι μπορεί να κάνει ένα κράτος για να τα αναδείξει και να τα αξιοποιήσει, ειδικότερα όταν αυτά ανήκουν σε ιδιώτες; Με βάση τους ισχύοντες κανονισμούς, το κράτος ορίζει ότι τα κτήρια που χαρακτηρίζονται ως διατηρητέα θα πρέπει να παραμείνουν αναλλοίωτα, σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό. Συχνά το κράτος ορίζει και τις ειδικές χρήσεις τους. Επίσης, η αποκατάσταση και συντήρησή τους από τους ιδιοκτήτες τους είναι υποχρεωτική, κάτι που βέβαια είναι συνήθως πολύ δύσκολο να τηρηθεί στην πράξη.
Τι μπορεί να γίνει προκειμένου να αναδειχθούν και να αξιοποιηθούν αυτά τα κτήρια, ειδικότερα αυτά που, λόγω της θέσης τους ή άλλων χαρακτηριστικών τους θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν εύκολα; Σποραδικά έχουν “τρέξει” μεμονωμένα προγράμματα παροχής κινήτρων για την αποκατάσταση διατηρητέων κτηρίων. Ανάμεσα στα κίνητρα που, κατά καιρούς, έχει δώσει το κράτος είναι η παροχή χαμηλότοκων δανείων για επισκευή ή ανακατασκευή διατηρητέων, η έκπτωση φόρου κατά τη μεταβίβασή τους, εκπτώσεις των αποσβέσεων των δαπανών όταν τα κτήρια εκμισθώνονται ή ιδιοχρησιμοποιούνται, η δυνατότητα υπαγωγής όσων από αυτά γίνονται ξενοδοχεία στους αναπτυξιακούς νόμους καθώς και η δυνατότητα μεταφοράς του υπολειπόμενου συντελεστή δόμησης εφόσον το διατηρητέο δεν μπορεί να επεκταθεί. Όμως, τέτοιες πολιτικές κινήτρων, όπως γράφει το κείμενο, “οδήγησαν μάλλον σε αμελητέα αποτελέσματα σε σχέση με τις ανάγκες και αποδείχθηκαν μη βιώσιμες”. Επίσης, “οι πολιτικές επιχορηγήσεων δεν είναι πάντοτε κοινωνικά δίκαιες και δεν εναρμονίζονται με τα όσα προβλέπει το θεσμικό πλαίσιο που έχει παραχθεί”.
Το Σύνταγμα, στο άρθρο 24, ορίζει ότι η διαφύλαξη της πολιτιστικής κληρονομιάς της χώρας αποτελεί υποχρέωση του κράτους. Oι δύο σχετικοί νόμοι που αφορούν διατηρητέα και μνημεία (ν. 1337/1983 και 3028/2002 αντίστοιχα) ορίζουν τους ιδιοκτήτες των κτηρίων ως υπεύθυνους για τη συντήρησή τους. Όταν τα κτήρια αυτά ανήκουν στο κράτος η απάντηση στο ζήτημα της αποκατάστασής τους ίσως είναι απλή, αν και στην πράξη, το ίδιο το κράτος δεν αποκαθιστά παρά μόνο λίγα από τα διατηρητέα που του ανήκουν. Όταν όμως οι ιδιοκτήτες των κτηρίων είναι ιδιώτες η κατάσταση περιπλέκεται. Αφενός οι ιδιοκτήτες οφείλουν να συμμορφωθούν με όλους τους κανονισμούς, και αφετέρου πρέπει να καλύψουν οι ίδιοι το κόστος αποκατάστασης και συντήρησής τους, που συνήθως είναι υψηλό, χωρίς να μπορούν να υπολογίζουν σε εξασφαλισμένη βοήθεια από το κράτος.
Το ΠΔ του 1988
Πώς μπορεί η κατάσταση αυτή να καταστεί λειτουργική, τόσο για το κράτος όσο και για τους ιδιώτες ιδιοκτήτες διατηρητέων κτηρίων; Πώς μπορούν, δηλαδή, οι ιδιοκτήτες να μην επωμίζονται ολόκληρο το ασύμμετρο κόστος των απαραίτητων εργασιών σε αυτά τα κτήρια, ενώ παράλληλα το κράτος να μπορεί να διαφυλάσσει την πολιτιστική κληρονομιά, όπως οφείλει;
Η λύση που προτείνει το κείμενο πολιτικής βασίζεται στο Προεδρικό Διάταγμα με αρ. 15/28.4.1988, με το οποίο θεσμοθετούνται θέματα που κρίθηκαν με την απόφαση 1099/1987 της ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Με την απόφαση αυτή, αναγνωρίστηκε ουσιαστικά ότι τα διατηρητέα κτήρια διαθέτουν στοιχεία που τα κατατάσσουν στα δημόσια αγαθά. Η απόφαση αναγνωρίζει επίσης ότι, εφόσον η φθορά των κτηρίων δεν έχει προκληθεί σκόπιμα, το Δημόσιο έχει την υποχρέωση να καλύψει το σύνολο ή μέρος της σχετικής δαπάνης, όταν αυτή ξεπερνά ένα “εύλογο όριο”.
Πώς προσδιορίζεται το ποσό που υπερβαίνει το “εύλογο όριο”; Το ΠΔ, το οποίο ακολούθησε την απόφαση του ΣτΕ, ορίζει τη δαπάνη που έχει υποχρέωση να αναλάβει το κράτος στο ποσό που προκύπτει από τα κεφαλαιοποιημένα έσοδα που μπορούν να προκύψουν από τη χρήση του ακινήτου, αφού αφαιρεθούν από αυτά τα έξοδα αποκατάστασής του τα οποία υπερβαίνουν το κόστος αποκατάστασης ενός κοινού κτηρίου, με τα ίδια μεγέθη με το διατηρητέο κτήριο.
Πώς μπορεί αυτό να λειτουργεί στην πράξη; Εντελώς σχηματικά, εάν το κόστος αποκατάστασης -λαμβάνοντας υπόψη και μια εκτίμηση εσόδων από την αξιοποίησή του- ενός συνηθισμένου, όχι διατηρητέου, κτηρίου με το μέγεθος και τα χαρακτηριστικά του διατηρητέου θα ήταν 100.000 ευρώ, τότε αυτό είναι το “εύλογο όριο”. Αν το κόστος για την αποκατάσταση του διατηρητέου (επίσης λαμβάνοντας υπόψη τα πιθανά έσοδα από την αξιοποίησή του) υπολογίζεται σε 150.000 ευρώ, το κράτος θα πρέπει να αναλάβει την επιπλέον δαπάνη των 50.000 ευρώ. Με αυτό τον τρόπο, δηλαδή συνδέοντας τα έσοδα από την αξιοποίηση του κτηρίου με την παροχή οικονομικής βοήθειας, το ΠΔ “επιβάλλει” την επανάχρηση του κτηρίου και αναλαμβάνει μόνο το μέρος του κόστους εκείνο το οποίο σχετίζεται με τον χαρακτήρα του κτηρίου ως δημόσιο αγαθό.
Παρά το ορθολογικό σκεπτικό του, το ΠΔ παρουσιάζει προβλήματα, που το καθιστούν δύσκολο στην εφαρμογή του. Για παράδειγμα, προβλέπει την καταβολή της συμμετοχής του Δημοσίου στη δαπάνη έξι μήνες μετά το τέλος των εργασιών και, επομένως, υποθέτει ότι ο ιδιοκτήτης είναι σε θέση να χρηματοδοτήσει τις απαιτούμενες μελέτες και τα έργα αποκατάστασης, προφανώς είτε με ίδια κεφάλαια είτε μέσω δανείων. Η έγκριση των έργων αποκατάστασης γίνεται εκ των υστέρων, δεν προσδιορίζεται ποια είναι τα έργα και οι δαπάνες που δικαιολογούνται. Επιπλέον, δεν δίνονται εγγυήσεις ότι ο ιδιοκτήτης του κτηρίου που αποκαταστάθηκε θα λάβει τελικά την οικονομική βοήθεια που δικαιούται (λόγω της υπέρβασης του “εύλογου ορίου”) στο ακέραιο και εγκαίρως, και ότι δεν θα εμπλακεί σε μακροχρόνιες και κοστοβόρες διοικητικές διαδικασίες αμφισβητήσεων και αναβολών, που ενδεχομένως να καταλήξουν στις αίθουσες των δικαστηρίων.
Το προτεινόμενο μοντέλο
Η πρόταση για την αξιοποίηση των διατηρητέων κτηρίων, το “μοντέλο” όπως αναφέρεται στο κείμενο πολιτικής, διατηρεί και αξιοποιεί τη φιλοσοφία του ΠΔ του 1988. Όμως, επίσης, την εξειδικεύει με έναν τρόπο εφαρμογής που μπορεί να είναι λειτουργικός και αποτελεσματικός, ακολουθώντας τις συστάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αλλά και διεθνών οργανισμών, όπως το Συμβούλιο της Ευρώπης, η Europa Nostra, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και η Παγκόσμια Τράπεζα.
Οι κατευθύνσεις και ο “μηχανισμός” που προτείνει το μοντέλο παρουσιάζουν μια σειρά από πλεονεκτήματα. Το μοντέλο απαλλάσσει τους ιδιοκτήτες των κτηρίων από τους πόρους που χρειάζεται να διαθέσουν για να διεκπεραιώσουν τις αναγκαίες γραφειοκρατικές διαδικασίες –και, εμμέσως, τους ενθαρρύνει να αξιοποιήσουν τα κτήριά τους αφαιρώντας αυτό το εμπόδιο. Ο δημόσιος Φορέας του Προγράμματος, τον οποίο προβλέπει το μοντέλο, θα μπορεί –εφόσον το ζητήσουν οι ίδιοι– να βοηθάει τόσο τους ιδιοκτήτες των κτηρίων, όσο και εκείνους που θα πραγματοποιήσουν τα έργα, παρέχοντας εγγυήσεις για τη σωστή και νόμιμη σύσταση και διαχείριση των συμβάσεων. Επιπλέον, το μοντέλο περιγράφει έναν διαφανή και αποδοτικό τρόπο χορήγησης κρατικών ενισχύσεων. Συνδέει την παροχή τους με την ένταξη των κτηρίων στην τοπική οικονομική ζωή, την καλύτερη διαχείριση κτηρίων που υπάρχουν και, επιπλέον, την παραγωγή πολλαπλασιαστικών θετικών επιπτώσεων. Είναι ευέλικτο, επειδή μπορούν να εφαρμοστούν πολλές παραλλαγές του, που θα ανταποκρίνονται στις ανάγκες των περισσότερων ίσως περιπτώσεων αποκατάστασης διατηρητέων, σε διάφορες κλίμακες. Θα μπορούσε να είναι χρήσιμο ακόμη και για την αναβίωση εγκαταλελειμμένων παραδοσιακών τμημάτων πόλεων ή οικισμών.
Φορέας Προγράμματος και Ταμείο
Το προτεινόμενο μοντέλο προβλέπει, από την πλευρά του κράτους, τη δημιουργία ενός κρατικού Φορέα Διαχείρισης Προγράμματος Αποκατάστασης Διατηρητέων Κτηρίων. Ο Φορέας αυτός θα έχει την ευθύνη του σχεδιασμού και της υλοποίησης εθνικής στρατηγικής για την αποκατάσταση των διατηρητέων. Υπό την εποπτεία του θα έχει ένα Ταμείο Παροχής Οικονομικών Ενισχύσεων, και μια Τεχνική Υπηρεσία που θα υποστηρίζει διοικητικά και τεχνικά την υλοποίηση των έργων, θα εκδίδει εγκαίρως τις κατάλληλες άδειες και επίσης θα παρέχει συμβουλευτικές υπηρεσίες στους δικαιούχους των έργων και των οικονομικών ενισχύσεων, δηλαδή στους ιδιοκτήτες των κτηρίων.
Το Ταμείο, η διαχείριση του οποίου προτείνεται να ανατεθεί σε χρηματοπιστωτικό ίδρυμα, θα παρέχει οικονομικές ενισχύσεις σύμφωνα με τη στρατηγική του Φορέα, ο οποίος θα παρακολουθεί και θα ελέγχει την εφαρμογή της από το Ταμείο. Ο διαχειριστής του Ταμείου θα προσδιορίζει το “εύλογο όριο” για κάθε έργο, με τη χρήση σύγχρονων χρηματοοικονομικών τεχνικών, και επομένως το ύψος της ενίσχυσης που θα πρέπει να δοθεί. Το Ταμείο θα διαχειρίζεται δύο λογαριασμούς: από τον πρώτο θα παρέχει χαμηλότοκα δάνεια (λογαριασμός Α), και από τον δεύτερο μη επιστρεπτέες επιχορηγήσεις (λογαριασμός Β) όταν το κόστος ξεπερνάει το “εύλογο όριο” που θα έχει οριστεί κατά περίπτωση για το κάθε έργο.
Οι πόροι για τα δάνεια και τις επιχορηγήσεις, καθώς αφορούν διατηρητέα κτήρια, μπορούν να προέρχονται από το ΕΣΠΑ ή, ενδεχομένως, από το εθνικό σκέλος του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων. Εφόσον το Ταμείο θα παρέχει κυρίως δάνεια, και επιχορηγήσεις μόνο όταν απαιτείται, το συνολικό κόστος του προγράμματος θα είναι σχετικά χαμηλό. Η ίδρυση και η λειτουργία ενός Ταμείου, όπως το περιγράφει η πρόταση αλλά και σύμφωνα με τη διεθνή πρακτική, εξασφαλίζει σε σημαντικό βαθμό την ανακύκλωση των πόρων: το ποσό του δανείου από τον λογαριασμό Α που αποπληρώνεται σταδιακά, θα επιστρέφει στο Ταμείο, το οποίο θα μπορεί να διαθέσει αυτούς τους πόρους για νέες επενδύσεις στην αποκατάσταση διατηρητέων κτηρίων. Το μοντέλο αυτό προβλέπει επιπλέον τη συνεισφορά, είτε μέσω δανεισμού είτε με ίδια κεφάλαια, ιδιωτικών πόρων στη διαδικασία της αξιοποίησης των διατηρητέων. Προτείνει δηλαδή ένα είδος ΣΔΙΤ. Έτσι, εφόσον συσταθεί ένας τέτοιος μηχανισμός, θα είναι δυνατή η πραγματοποίηση πολύ περισσότερων έργων αποκατάστασης και επανάχρησης διατηρητέων κτηρίων, σε σχέση με την περίπτωση εφαρμογής μέτρων παροχής επιχορηγήσεων για την κάλυψη του συνολικού κόστους των έργων.
Φορέας Έργου και ιδιοκτήτες
Στην πράξη, πώς θα μπορεί όμως ο ιδιοκτήτης ενός διατηρητέου κτηρίου να επωφεληθεί από τον παραπάνω “μηχανισμό”; Το “μοντέλο” αφήνει την απαραίτητη, εκ των πραγμάτων, ευελιξία να ακολουθηθούν διάφορες διαδικασίες, έτσι ώστε να ικανοποιούνται όσο το δυνατόν περισσότερες περιπτώσεις έργων και κτηρίων.
Πώς μπορούν να μοιάζουν αυτές οι διαδικασίες; Ακολουθεί παρακάτω μια ενδεικτική περίπτωση. Αρχικά ο ιδιοκτήτης του ακινήτου ή των ακινήτων εκδηλώνει το ενδιαφέρον του στον Φορέα του Προγράμματος. Το ίδιο θα πρέπει να κάνουν και οι πιθανοί “Φορείς των Έργων”. Η πρόταση του κειμένου πολιτικής προβλέπει ότι Φορέας Έργου θα είναι μια ιδιωτική εταιρεία η οποία θα διαθέτει την κατάλληλη τεχνογνωσία για να αναλάβει όχι μόνο το κατασκευαστικό τμήμα του έργου, αλλά οπωσδήποτε και τη διαχείριση του ακινήτου για ένα χρονικό διάστημα που θα συμφωνηθεί, τουλάχιστον ίσο με τον χρόνο που απαιτείται για την απόσβεση του συνολικού κόστους αποκατάστασης του κτηρίου. Ο Φορέας του Έργου θα πρέπει να εξασφαλίζει και την επανάχρηση και συντήρηση του κτηρίου τουλάχιστον για όλο το χρονικό διάστημα που απαιτείται, προκειμένου να προκύπτουν τα αναγκαία έσοδα.
Ο Φορέας του Προγράμματος, σύμφωνα με το “μοντέλο”, ενημερώνει τις δύο πλευρές, ιδιοκτήτες και Φορείς Έργων για την ύπαρξη ενδιαφέροντος, και πιθανόν τις προτρέπει να διαπραγματευτούν μεταξύ τους. Ένας Φορέας Έργου θα μπορούσε να αναλαμβάνει είτε αρκετά έργα αποκατάστασης και επανάχρησης μικρών κτηρίων, ή μεμονωμένα μεγάλα κτήρια. Με αυτό τον τρόπο θα μπορούν να δημιουργούνται οικονομίες κλίμακας και τελικά να μειώνονται τα συνολικά κόστη των διαδικασιών και των έργων. Δηλαδή, ένας Φορέας Έργου θα μπορούσε να αναλάβει μια ομάδα κτηρίων, των οποίων οι ιδιοκτήτες θα έχουν δηλώσει ότι διαθέτουν για αποκατάσταση.
Για την πραγματοποίηση των έργων αποκατάστασης ο Φορέας του Έργου θα πρέπει να λαμβάνει τραπεζικό δανεισμό με όρους αγοράς ή να χρησιμοποιεί ίδια κεφάλαια που να επαρκούν. Με αυτό τον τρόπο δείχνει το πραγματικό ενδιαφέρον του για το έργο, και ιδιαίτερα, για τη μακροχρόνια συντήρηση και για την καλή οικονομική διαχείριση των κτηρίων. Με τις μελέτες και το επιχειρηματικό του σχέδιο, θα μπορεί να διεκδικήσει χρηματοδότηση από τους πόρους του Ταμείου (χαμηλότοκα δάνεια και επιχορήγηση για το ποσό άνω του “εύλογου ορίου”) για λογαριασμό των ιδιοκτητών των κτηρίων, και τελικά, να πραγματοποιήσει το έργο.
Την παραπάνω διαδικασία θα διευκόλυνε η δημιουργία Εταιρείας Ειδικού Σκοπού, την οποία θα διαχειρίζεται ο Φορέας του Έργου, και στην οποία οι ιδιοκτήτες θα συνεισφέρουν τουλάχιστον τα δικαιώματα διοίκησης και διαχείρισης των ακινήτων τους για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, ανάλογα με την κάθε περίπτωση έργου, και όπως θα έχει συμφωνηθεί.
Φυσικά, η εξειδίκευση και εξέλιξη ενός “μοντέλου” σαν κι αυτό προκειμένου τελικά να εφαρμοστεί απαιτεί τη διευθέτηση πολλών μικρότερων, επιμέρους θεμάτων. Ταυτόχρονα, υπάρχουν και θέματα που το ξεπερνούν, όπως είναι, για παράδειγμα, το ζήτημα της πολυϊδιοκτησίας των κτηρίων ή αυτό της πραγματοποίησης αστικών αναπλάσεων.
Ωστόσο, δεν υπάρχουν μαγικές ή εύκολες λύσεις για περίπλοκα προβλήματα, όπως αυτό της αποκατάστασης και επανάχρησης των απαξιωμένων ή και εγκαταλελειμμένων διατηρητέων κτηρίων. Το κείμενο πολιτικής της διαΝΕΟσις επιχειρεί να περιγράψει την κατεύθυνση μιας ρεαλιστικής και βιώσιμης λύσης, η οποία βασίζεται στη διεθνή πρακτική.
ΜΙΑ ΠΡΟΤΑΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΔΙΑΤΗΡΗΤΕΩΝ ΚΤΗΡΙΩΝ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ (PDF)
